新《海关稽查条例》的另一种解读

2016年7月1日,国务院公布决定,对《海关稽查条例》(以下简称“条例”)进行修改,修改后的新条例已于今年10月1日起施行。

我们已经从新条例对于进出口企业的影响角度对条例的修改内容进行了充分的解读(详见邦阅11月22日、23日《新<海关稽查条例>解读》系列),并在解读中指出,“新条例的修改施行,对于规范海关稽查行为,创新海关稽查方式、提高海关稽查效能都具有重大的指导意义”。在新条例施行之际,我们尝试对条例进行另一种解读:从条例主要实施部门海关的角度,理解条例修改的意义,并探讨还有哪些需要进一步完善的地方。

一、条例修改对海关提出的新要求

此次条例修改,不仅对广大进出口企业意义重大,影响深远,同时,对海关也提出了一系列新的目标和要求。

一是进一步强化后续监管。党的十八大以来,简化事前审批,强化事中事后监管成为各级政府部门全面深化改革的重要目标和要求。就海关而言,简化通关手续,优化通关流程,提高通关效率是落实“简化事前审批”的具体体现,而在落实“强化事中事后监管”要求方面,加强以海关稽查为核心的后续监管的重要性则愈发显现出来。伴随着贸易便利化呼声的日渐高涨,海关在顺应趋势,积极服务于促进贸易便利的同时,面临的有效监管压力也将随之加大,为防止湛江、厦门等走私大案以及海关系统局部性“塌方”的再次出现,海关在前面放开的前提下,必将在后续监管方面投入更大的精力。此次条例的修改就是海关在强化后续监管方面做出的一系列努力中的重要一环,有利于海关在服务双向开放的同时确保有效监管。

二是以制度创新引领效能提升。新条例的一大亮点是将海关近年来一直推动的“贸易调查”、“引入中介”和“主动披露”试点以法规形式确立下来,既是对制度创新成果的依法确认,同时也对海关进一步依靠创新监管机制提升监管效能提出了新的要求。贸易调查制度拓宽了海关稽查的信息来源,赋予海关稽查部门更加灵活多样的信息收集手段,可以提高海关稽查的针对性和有效性。引入中介是海关部门落实“政府购买服务”的具体方式之一,一方面有利于社会中介服务内容的扩容和服务质量的升级,另一方面有利于弥补海关专业技能和专业人员的不足。主动披露则集中体现了宽严相济、守法容错的理念,在提高海关稽查效率的同时,对于鼓励企业增强法律意识、加强自我管理,以及建设社会诚信体系、构建法治社会都具有积极的推动意义。

三是严格规范海关稽查程序。相对于社会各界,尤其是广大进出口企业对于海关规范稽查执法行为的期待,应该看到,目前的海关稽查工作在规范执法方面仍存在不尽如人意的地方,2015年,原深圳海关稽查处副处长黄某某受贿被判处13年有期徒刑,凸显了在当前全面反腐的形势下,海关稽查仍存在一定的“权力寻租”空间,有必要通过严格规范程序防止自由裁量权被滥用,降低执法随意性。新条例在规范“径行稽查”条件、告知被稽查人复议、诉讼的救济途径以及删除个别需企业报送事项等方面进行的修改,既是对被稽查人合法权益的保护,同时,更重要的是规范海关稽查行政行为的开展,在程序上为海关稽查严格依法行政、杜绝“权力寻租”提供保障。

二、新条例仍有待完善的两个方面

在充分肯定条例修改的积极意义的同时,也应该看到,与对外贸易发展的形势要求和进出口企业的合理诉求相比,新条例仍然存在一些差距。主要体现在以下两个方面:

一是个人仍然没有列入稽查对象。按照《对外贸易法》,凡“依法办理工商登记或者其他执业手续,依照本法和其他有关法律、行政法规的规定从事对外贸易经营活动的法人、其他组织或者个人”均为适格的“对外贸易经营者”,在2014年国务院法制办公布的《海关稽查条例(修订征求意见稿)》中也曾明确将“个人”列入“被稽查人”范围,但此次新条例最终并未将“个人”列入稽查对象。

既然个人可以依法开展对外贸易,按照权利与义务相一致的原则,自然也应当承担相应的接受监管的义务。事实上,随着近年来外贸形势的发展变化,尤其是跨境电商的蓬勃发展,个人从事外贸业务的渠道更宽、方式更多,与之相伴,类似“人肉代购”、“灰色通关”等问题也越来越多发,通过电商方式化整为零“避税”的做法已经对传统的一般贸易经营者造成一定的冲击,形成了不公平竞争的态势。包括海关在内的国家有关部门已经意识到这一新问题,并通过调整跨境电商税收政策等方式加以规范。然而,作为海关后续监管核心力量的稽查部门,始终未将个人列入稽查对象,使得稽查这一重要的海关监管手段无法作用于新兴外贸形态,在实施海关全面有效监管、营造公平市场环境的角度,不得不说仍留有一定的遗憾。

二是简易稽查程序未能确立。同样在2014年国务院法制办公布的《海关稽查条例(修订征求意见稿)》中,专门增加了适用“简易程序实施稽查”的规定,遗憾的是,这一变化最终也未能成为此次新条例的内容。

推进简政放权,是事关全面深化改革,转变政府职能,激发市场活力和创造力,推动经济持续健康发展的重大方针。在实施稽查过程中提高工作效率,简化工作流程,减少对企业的干预,减轻企业负担,理应成为海关落实简政放权的重要实现路径。事实上,有统计显示,即使是在海关内部,认为现行稽查程序“比较复杂”的比例都已高达65.5%,在参与过协助海关稽查的社会中介机构(主要是会计师事务所)中,高达80.1%的人赞同建立简易稽查程序,可以想见,作为稽查对象的广大进出口企业对于简化稽查程序,减轻企业负担的愿望有多么强烈。所谓的简易程序,绝不是随意减少工作内容,降低工作标准,削弱监管职责,而是指尊重客观实际,针对企业的具体情况,在保证执法尺度统一的前提下,区分繁简、难易程度,对特定情形采取快速、便捷的执法程序,以减轻企业的程序性负担,改变以往“一刀切”、“齐步走”的僵化执法状态。目前来看,这一目标从良好愿望转化成为现实的路程仍要继续下去。

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