新《<海关稽查条例>实施办法》解读

9月26日,海关总署公布《〈中华人民共和国海关稽查条例〉实施办法》(以下简称“实施办法”),自11月1日起施行,原实施办法同时废止。作为10月1日起施行的新《稽查条例》的重要配套规章,实施办法对《稽查条例》的规定予以明确和细化,为《稽查条例》的有效实施提供保障。

进出口企业来说,应当了解掌握相关规定,重点关注主要变化,为合理合法应对海关稽查,充分维护企业权益做好准备。我们从实施办法变动的概况、具体变化、企业应注意的主要事项和实施办法存在的问题几个方面为您进行分析解读:

一、实施办法变动概况

原实施办法分6章35条,新实施办法分5章34条。仅从数量上看,似乎变化不大,但仔细研究一下会发现,新的实施办法是对原实施办法的全面修改:

1.章节方面:删除第四章“海关稽查的处理”和第五章“法律责任”,增加一章“主动披露”作为第四章,第二章标题“帐簿、单证等有关资料的管理”改为“账簿、单证等资料的管理”;

2.条文方面:除原实施办法第三十四条“本办法由海关总署负责解释”没有任何变化外,其他条文均有变动,删除13条,增加12条,修改21条,修改条文既有内容的增、减,也有个别文字调整,还包括对原条文的拆解、合并。

二、实施办法的具体变化

原实施办法的35条规定,除1条保留以外,其余34条或删或改,另外增加12条,可见此次新实施办法改动力度之大。为全面、细致地了解掌握这些变动,我们为您归纳为以下几个方面:

一是与《稽查条例》统一。根据《稽查条例》的修改变化,对原办法中的相关表述做出调整。

1.将原实施办法中“封存”账簿、单证等有关资料和进出口货物改为“查封”或“扣押”,与《行政强制法》表述相一致;

2.在被稽查人需要保管并向海关提供以及海关有权查封、扣押的对象中增加“电子数据”或“电子数据存储介质”;

3.将“经海关关长批准”改为“直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准”;

4.删除被稽查人“提供有关进出口货物的购买、销售、加工、使用、损耗、库存情况的书面资料和资产负债表、损益表等会计报表”的规定。

二是对《稽查条例》细化。在执行方式、内容等方面对《稽查条例》的原则性要求做出具体规定。

5.规定贸易调查的方式、内容;

6.规定委托专业机构(引入中介)的方式、内容和责任;

7.规定主动披露的例外情形、责任和处理;

8.规定“进出口货物的实际收发货人”为“与进出口货物直接有关的企业、单位”;

9.规定有权实施稽查的海关的具体范围。

三是删除部分重复规定。一方面,在海关现行法律法规中已有明确规定的内容,无需再在实施办法中重复规定;另一方面原实施办法的部分条款是对1997年《稽查条例》的补充,新《稽查条例》已增加这些内容,实施办法无需重复规定。需要注意,删除这些内容,并不代表取消相关规定,只是不再重复规定。

10.删除“海关稽查的处理”一章;

11.删除“法律责任”一章;

12.删除有关“径行稽查”的规定;

13.删除双人作业的规定;

14.在“进出口活动”的内容中删除“转关运输货物的承运、管理”和“暂时进出口货物的使用、管理”,合并入“其他进出口活动”。

四是增加新规定。在稽查程序、工作内容、工作要求等方面增加具体要求。

15.扩大稽查人员应当“回避”的事由范围;

16.增加“终结稽查”的规定并列明具体条件;

17.强调海关稽查应当由具备“稽查执法资格”的人员实施;

18.增加“记录人”在《询问笔录》中签字确认的规定;

19.对期间计算方法和“签章”的含义做出明确;

20.增加“编制和保管能够反映真实进出口活动的原始单证和记录等资料”,在财务资料之外,强调对进出口业务单证的管理要求;

21.增加被稽查人应提供“中文译本”的规定;

22.对被稽查人拒绝签收文书、拒绝确认资料的处置做出规定;

23.增加将被稽查人“未按照规定设置或者编制账簿,或者转移、隐匿、篡改、毁弃账簿”的情况“通报被稽查人所在地的县级以上人民政府财政部门”的规定。

三、企业应注意的主要事项

在此次实施办法的修改中,我们建议进出口企业重点关注以下几个方面:

一是重视新增贸易调查、引入中介和主动披露的细化规定。毫无意外,新《稽查条例》增加的这三项规定在实施办法中均得到细化规定,其中,尤其以主动披露着墨最多,单独列为一章,充分显示出海关稽查部门对这一工作的重视。企业应当结合《稽查条例》和实施办法的具体规定,对照企业实际,积极适应变化,掌握三项工作的条件、标准和法律责任,慎重应对,必要时充分借助专业机构的经验,做到合理合法维护企业权益。

二是积极用好扩大回避范围的规定变化,维护自身权益。新实施办法将稽查人员应当“回避”的事由范围予以扩大,既是海关主动严格规范稽查执法行为,杜绝“人情”、“关系”因素影响公正执法的积极举措,也为被稽查人充分维护自身合法权益,避免被相关关系人借稽查执法“夹带私货”损害企业利益提供了有力的“武器”。

三是准确把握有权实施稽查的海关范围。实施办法规定“注册地海关”和“报关地或者进出口地海关”有权实施稽查,此外,总署和直属海关有权指定海关实施稽查。这些规定一方面规范了海关的稽查行为,降低了执法随意性,另一方面也提示企业注意,对于无权实施稽查的海关开展的“稽查”应当予以抵制。

四是正确认识删除的内容。我们在具体变化中已经介绍过,实施办法删除的稽查处理、法律责任、径行稽查、双人作业等规定,并不意味着取消这些内容,而是因为在其他的法律法规中已有规定,不再重复而已。企业切不可对此产生错误认识。

四、实施办法存在的问题

应当看到,新的实施办法尽管作出了大量的修改,在规范海关执法、提升监管效能和维护企业权益方面都进行了努力,但仍然存在一些不尽如人意的地方:

一是对被稽查人逾期不改正的的情形,《稽查条例》明确规定对企业以及企业的主管人员和其他直接责任人进行罚款,罚款数额较原《稽查条例》相比有大幅提高,并增加了“构成犯罪的,依法追究刑事责任”的规定。然而,在实施办法中,对这一情形的处理并未提到罚款,如果这样做还可以理解为在实施办法层面全部去除涉及处罚的内容的话,让人难以理解的是,实施办法却另外增加了“依据海关相关规定调整其信用等级”的规定,在海关现行规定中,并没有被稽查人逾期不改正时,海关可以调整其信用等级的规定,按照《立法法》第八十条规定,“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据,部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”,实施办法的这一规定已经涉嫌违法。

二是在征求被稽查人意见的情形中增加被稽查人“少征、漏征税款”的内容,突破了《稽查条例》规定仅在“涉嫌违法”一种情况下才征求被稽查人意见的限制,增加企业程序性负担,并可能导致将“少征、漏征税款”与“涉嫌违法”划等号的错误认识,有损执法严肃性。另外,所谓“少征、漏征税款”的说法,对应的主体应为海关,以被稽查人为主体时,这一情形应表述为“少交、漏交税款”,实施办法在此处的表述为“稽查组发现被稽查人涉嫌违法或者少征、漏征税款的”,易引发主体与行为错位的质疑,显示立法技术尚欠成熟。

三是在专业机构作出的专业结论的效力方面,《稽查条例》仅规定了“被稽查人委托会计、税务等方面的专业机构作出的专业结论,可以作为海关稽查的参考依据”,并未对海关委托专业机构所作专业结论的效力作出规定,而在实施办法中,却增加了海关委托专业机构作出的专业结论“经海关认可后可以作为稽查认定事实的证据材料”的规定。在国务院制定的《稽查条例》中没有授权的行为,由海关总署制定的作为下位法的实施办法却为海关自己增加了可以将专业结论作为证据材料的权力,违反了“法无授权不可为”的原则,应当予以纠正。

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