新《海关稽查条例》解读之一

201671日,国务院第670号国务院令公布《国务院关于修改〈中华人民共和国海关稽查条例〉的决定》,自2016101日起施行。

此次修改,是自199713日《海关稽查条例》施行以来,除了在201118日,因部分引用法律、法规的名称或条文发生变化而进行对应修改之外,在施行近20年里进行的首次大规模修改。

新条例的修改施行,对于规范海关稽查行为,创新海关稽查方式、提高海关稽查效能都具有重大的指导意义。同时,对于广大进出口企业而言,认真学习掌握新条例,准确领会修改的背景和意图,从而有针对性地加强企业内部管理,增强风险防范的前瞻性和有效性,则是关系到今后企业持续健康发展的重要课题。

我们将分若干专题,对新条例进行细致解读,重点是结合修改内容分析进出口企业应当注意的风险,并提出应对建议,以期为广大进出口企业提供全面、专业的指导和帮助。

新《海关稽查条例》解读系列之一:稽查条例的“前世今生”

相对于征收关税、打击走私等海关传统职能,稽查是中国海关现有各项管理职能中不折不扣的“小兄弟”。上世纪九十年代初,面对持续增长的监管业务量与相对有限的人力资源、通得快与管得住这两大突出矛盾,中国海关在借鉴发达国家海关外部审计经验的基础上,开始试点海关稽查制度,至今仅二十余年时间,但已经发展成为中国海关后续监管的核心力量。而且,当初导致稽查制度出台的两大矛盾目前依然突出,稽查将在今后的海关监管中扮演更加重要的角色。

稽查作为海关新兴职能,在二十余年的发展中,在法律依据、职责定位、工作方式等方面一直处于调整和完善的过程中,稽查条例的出台和发展过程恰好可以从一个侧面反映出这种变化的轨迹。

(一)条例的出台背景

上世纪九十年代初,中国海关开始试点稽查制度时,不仅没有稽查条例作为执法依据和规范指导,就连海关法中也没有关于海关稽查的任何授权和规范,可以说是在既没有现成经验又没有法律规范的情况下进行的一种大胆的创新和尝试。经过几年时间的探索和积累,1997年,国务院发布《海关稽查条例》,标志着海关稽查制度在我国的正式确立。

2000年,全国人大常委会对1987年制定的《海关法》进行修改,首次增加了海关稽查的有关规定,至此,海关稽查制度的法律体系基本确立起来。然而,海关法对于稽查的授权在海关有权稽查的时间范围上却与条例之前的规定存在明显差别,主要体现在保税货物和减免税进口货物的稽查时间范围方面:

海关法 稽查条例

一般贸易货物 放行后三年 放行后三年

保税货物 监管期限内及其后的三年 监管期限内

减免税进口货物 监管期限内及其后的三年 监管期限内

出现这一差别的原因并不难解释,毕竟条例在先,制定时缺乏经验,而海关法修改时条例已经施行了一段时间,自然可以针对暴露出的问题作出相应规定。解决这个问题也不难,只需要按照海关法的规定对条例作出修改即可。然而,就是这么一个并不复杂但却十分重要的修改,却一拖十几年,直到2016年才得以实现,在670号国务院令公布的修改中,第一条就是将海关稽查的定义统一为海关法的表述。

(二)2014年的修改尝试

稽查条例出台至今的近二十年,世界经济格局、对外贸易形势、海关监管模式以及稽查业务实践,都发生了巨大的变化,修改条例的有关内容以适应形势变化的呼声越来越大。在此期间,2011年时曾根据引用法律名称和条文的变化对条例的对应规定作出修改,但并未涉及实质性内容。直到2014年6月,国务院法制办公布了海关总署起草的稽查条例修订征求意见稿,标志着条例的修改取得了实质性的进展

然而,仔细研究一下2014年的征求意见稿和2016年国务院公布的正式修改决定就会发现,两者几乎是来自完全不同的两个世界:2016年修改的条例在整体结构和章节安排等方面沿袭1997年条例,是在基本框架不动的情况下对具体内容做出的删、改、增,而2014年征求意见稿则是对1997年条例的颠覆性改动,比如,舍弃海关法的定义,对海关稽查重新定义为“评估和检查”,再比如,结合“三查合一”改革的背景,在条例中创立稽查的“简易程序”,而在最后一条规定“废止”1997年稽查条例的表述,则极为突出地表现了起草者另起炉灶的意图,这些改动一方面显示了强烈的创新意识,但另一方面却违背了立法、修法的基本规律,偏离了稽查制度发展的方向,使得2014年的征求意见稿成为条例发展历程中一段“跑调”的小插曲。

不过,尽管2014年征求意见稿有些“跑偏”,但是,其中在创新稽查制度方面所作的探索和尝试仍然值得称道,2016年国务院修改决定中几个重要的制度性创新内容,比如,已经在海关稽查系统先行先试多年的贸易调查和引入社会中介参与稽查工作,以及正在试点的主动披露工作,都源自于2014年征求意见稿。在2014年征求意见稿基本被否的情况下,依然坚持将这几项制度创新列入条例修改内容并最终成功面世,充分显示出海关对这几项制度创新的重视,也提示广大进出口企业必须予以高度重视,认真加以研究。

(三)2016年新条例

2016年7月1日,中国政府网在发布稽查条例修改决定时对条例修改的背景、意义和主要内容进行了简要介绍,可以视为关于条例修改的官方解读。

解读指出,“海关稽查是国际通行的海关监管制度”,强调“海关稽查是促进贸易便利化、确保海关有效监管的重要手段”,归纳了条例修改的主要内容:一是增加了对海关实施稽查具有保障和支撑作用的基础性措施,二是进一步规范和优化海关稽查程序,三是完善海关稽查职权和措施,四是宽严相济惩处违法行为。

国务院修改决定公布当日,新华社配发了《服务双向开放 确保有效监管——修改海关稽查条例释放的新信息》的解读,可以想见,这一解读的出处主要来自于海关总署稽查部门,代表了海关对条例修改的官方声音。

新华社解读指出,修改条例的背景是“贸易便利化水平已成为国际经济发展竞争力重要内容”,并强调了稽查是“一项国际通行制度”、“一项高效动态监管模式”,认为条例的修改“有利于海关适应我国对外贸易发展新形势,在服务双向开放的同时确保有效监管”,并结合具体内容阐释了国务院解读中归纳的“增加保障”、“规范程序”、“完善职权”和“宽严相济”四个方面的修改。

结合上述两个版本的官方解读可以看出,“贸易便利化”是被反复强调的海关稽查的最终使命所在,而“国际通行”则表明了这一制度的由来和今后的发展方向,对“有效监管”的坚持则显示出当前及今后一段时间内稽查的主要职责定位和任务,这些都与最初引入稽查制度时的初衷相一致,可谓“不忘初心”。

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