美国治下的多边贸易体系危机

世界贸易组织(WTO)及其前身关贸总协定(GATT)是二战后美国治下多边贸易体系的核心,它既是一个多边贸易体系的制度框架,又是一套在内容上处理自由贸易与保护贸易矛盾的规则集合体。

经历了70年的发展,多边体系呈现出从多边主义到区域主义的变化;全球贸易治理在自由贸易与保护贸易之间交叉前行,而今保护主义更为流行。2016年11月,特朗普当选美国总统后,将使美国治下的多边体系更加面目全非,特朗普竞选纲领中公开反对的是多边制度构建和自由贸易。

中国于2001年加入多边贸易体系,目前已经发展成为世界第一大贸易国。中国一直是多边体系的拥护者、自由贸易的受益者。面对不断撕裂的多边体系,中国入世15年是如何作为的?中国的未来选择是什么?本文将中国入世的历程内嵌在多边体系变动的框架中,梳理、评价中国入世15年的表现。

多边体系走向碎片化

美国学者罗伯特·基欧汉认为,多边主义是某种制度安排下的实践,分为三个层次:一是工具性多边主义,即多边主义作为一种外交形式或政策工具而存在。二是制度性多边主义,即多边主义作为一套规则、制度而存在。三是战略性多边主义,即多边主义作为一种外交理念、指导思想存在。

全球贸易治理中的多边主义可以作为全球贸易治理的制度构建、多边协定形成的一套规则,同时也是一种治理理念。

与多边相对应,诸边是多边框架下的用语,诸边协定是三个或以上国家所签订的贸易协定。与诸边不同,传统区域贸易协定(FTA)主要是以某一地区为基础建立的。与FTA相对应,近几年出现了跨洲际的大区域协定,如美国重返亚太的“跨太平洋战略经济伙伴关系协议”(TPP)和美欧的“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”(TTIP)。通过跨洲际的大区域主义,美欧国家开始寻求跨区域的全球贸易治理新路径。目前,全球贸易治理同时存在着多边、诸边、区域和跨区域的制度安排。

美国战后试图建立的自由主义的以规则为基础的全球贸易体系是有所变化的,大致分为两个阶段:一是多边为主阶段,二是区域为主阶段。

1.以多边为主阶段

多边主义可以作为一种外交形式或政策工具而存在,这一点反映在美国的多边体系构建意图中。冷战到20世纪80年代,美国国际战略以遏制苏联和超越遏制接近中国为标志,其全球贸易治理的思路是:以多边(GATT)为主,使自由贸易体制成为冷战的工具。美国希望建立贸易自由化的体制,以此复兴美国重要盟友西欧和日本的经济,共同遏制苏联。与对苏联的遏制与排挤相反,20世纪70年代,尼克松总统开始接触中国,80年代中期,中国开始申请加入关贸总协定,希望进入全球贸易体系。

作为工具的多边主义,对于美国来说,是一种“自我利益的多边主义”政策,美国只是将多边框架作为实现其特定国家利益的手段,而并非是为了实现体系内国家集体的整体利益。美国既是世界上进行多边合作的主导力量,同时又是此类合作的最大障碍之一,这一悖论正是美国参与全球贸易治理的特征之一。

2.以区域为主阶段

从20世纪90年代,以北美自由贸易协定(NAFTA)生效为代表,美国自由贸易区战略开始实施,这一侵蚀多边体系的战略转型在“9·11”后更加趋于明显,从小布什到奥巴马,美国完成了自由贸易区的跃进。

美国以区域和双边协定代替多边体系的这一时期又可以分为以下三个阶段:

第一阶段,冷战刚结束后,美国对苏联的遏制转向应对欧洲和日本的相继崛起。克林顿政府提出了“参与和扩展”的外交政策,重视区域经济合作。1999年WTO第三次部长级会议在西雅图失败,一定程度上动摇了美国在多边体系中的霸权地位,美国选择区域主义的治理方式逐渐成型。

第二阶段,2001年“9·11”后,小布什时期试图建立一个后威斯特伐利亚体系,一个以美国为中心的单极霸权。由于参与“9·11”袭击的恐怖分子多来自中东穆斯林世界,这一地区自然成为美国外交重心,小布什政府把与中东国家建立自由贸易区提到了日程上来。“9·11”之前,美国在中东地区只和以色列签署了自由贸易协定。2003年,布什政府提出建立美国中东自由贸易区(MEFTA)的计划。

2003年,WTO第五次部长级会议在墨西哥的坎昆再次失败,应该是多边体系走向碎片化的转折点,其主要标志是美国加快了双边谈判速度。美国先后与智利、秘鲁、哥伦比亚、墨西哥、加拿大、多米尼加共和国、哥斯达黎加、阿曼、韩国、澳大利亚、摩洛哥等先后签署了自由贸易协定。

第三阶段是跨洲际的大区域主义阶段。2008年金融危机爆发,奥巴马政府提出“再工业化战略”,希望扩张出口。由于“多哈回合”迟迟没有进展,美国无法通过多边贸易安排为其制造业出口拓展新的空间。在此背景下,美国提出了跨区域贸易谈判的新设想,即发起了跨太平洋的TPP。2013年6月,美欧在“八国集团峰会”(G8)上正式宣布启动TTIP谈判。至此,美欧等发达国家作为世界经济强国进一步融入到全球经济板块新一轮整合之中。TPP 与TTIP 成为美国布局全球战略的重要工具。

在美国战略变化的带动下,全球区域主义流行。据WTO统计,截至2015年10月15 日,全球区域贸易协定(RTA)累计达265个,其中覆盖商品和服务贸易的有127个,仅覆盖商品贸易的有137个,仅覆盖服务贸易的有1个。绝大多数国家参与了一项以上的区域贸易协定。

3. 诸边的兴起

由于多哈谈判停滞,在多边框架内,WTO在寻求替代方案。WTO建立了诸边协定委员会或工作组,鼓励、监督和指导成员国在多边框架下进行诸边谈判。

因为参与诸边谈判的国家往往是利益相关方,比较容易在某一“模块”达成共识。如《信息技术协定》(ITA)就是在WTO框架下达成的诸边协定,ITA谈判的参与方是IT产品的主要生产国,其产品占到世界IT产品市场的90%以上,因而达成诸边协议的意愿比较强烈,谈判时候的难度自然比在多边层面上容易很多。

WTO成员就《信息技术协定》的扩围已经达成了共识,这是多哈谈判期间少有的突破,对于增强和恢复各方对于世贸组织多边谈判功能信心的作用不言而喻。目前,国际服务贸易协定(TISA)和政府采购协议(GPA)在诸边框架下展开,有望取得新的进展。

4.后特朗普阶段

根据特朗普的竞选纲领且共和党控制国会这一现实判断,多边体系将面临更大的危险。特朗普如果坚守民族主义和反自由贸易的立场,全世界最强大的国家决定立起高墙并避而远之,那么,70年来美国治下的全球贸易治理体系将出现致命打击。

应该说,多边体系走向碎片化并不是特朗普一个人的“功劳”,当1999年西雅图WTO部长级会议失败、2003年坎昆会议再次失败的时候,美国选择区域主义,这是美国人搬起石头准备砸自己脚的第一步。随后,各种花样翻新的制度构建创新,加快了石头落地的速度,特朗普可能会使石头真正落地。如此,美国人亲手毁掉了美国治下的多边体系。

自由贸易与保护贸易更迭

WTO及其前身GATT在推动自由贸易方面发挥了巨大的作用。在它们的推动下,通过建立起一定的制度约束,各种贸易壁垒趋于下降。但与此同时,贸易保护主义却未消失过。

从贸易保护主义的发展过程来看,恰好是与贸易自由化制度不断建立的过程相重合的。可以说,不断加强的贸易自由化制度约束与贸易保护主义的不断升级是并行的,在特定经济条件下,保护贸易甚至会超越自由贸易主导国际贸易。

2008年经济危机后多边体系中自由贸易与保护贸易的运行呈现如下新特点:

第一,贸易保护主义日益流行。2016年6月,WTO发布关于二十国集团(G20)的例行监督报告。报告指出,自2008年以来,G20成员国共实施了1583项贸易限制措施(包括贸易救济措施),其中只有387项措施(约占25%)被取消,仍在实施的限制措施1196项。在2015年10月中旬到2016年5月中旬,G20成员实施了145项新的贸易限制措施,相当于平均每月出台近21项新措施,月均出台新措施数量为2009年WTO开始监测贸易措施以来最多的。

第二,在传统的贸易保护主义框架下,贸易保护的动机是防守性的,WTO立法规定,只有本国企业受到“损害”时才可实施保护性措施。在新贸易保护主义框架下,贸易保护的动机是进攻性的。国家设置各种保护措施主要是为了削弱对方产品的竞争力,如通过制定严格的技术标准和认证制度,使得多数国外企业难以进入高新技术、高附加值产品领域。新保护主义措施也日益从边境措施拓展到干预对方国家的国内措施,涉及的领域从传统的工业拓展到国际服务贸易,甚至金融领域,比如,特朗普声称要把中国定为汇率操纵国。

第三,贸易保护愈来愈政治化。主要体现在贸易政策日益受意识形态、民粹主义、地缘政治和外交目的所左右,各国的贸易冲突中日益加入政治性元素,可能导致贸易保护向制度性冲突转化。

中国向主导国角色转变

1. 战略跟进区域主义、诸边主义

2001年12月11日,中国正式加入WTO,成为其第143个成员。中国始终认为多边体系是全球贸易治理的最佳方式,加入WTO获得了永久的非歧视性待遇,为经贸发展提供了稳定的制度保障。

2003年坎昆会议后,面对不断加强的区域主义,中国政府亦启动了自贸区谈判。目前为止,中国已签协议的自贸区13个:中国-澳大利亚、中国-韩国、中国-瑞士、中国-冰岛、中国-哥斯达黎加、中国-秘鲁、中国-新加坡、中国-新西兰、中国-智利、中国-巴基斯坦、中国-东盟、内地与港澳更紧密经贸关系安排和中国-东盟(“10+1”)升级。正在谈判的自贸区有:中国-海合会、中国-挪威、中日韩、《区域全面经济合作伙伴关系协定》(RCEP)、中国-斯里兰卡、中国-巴基斯坦自贸协定第二阶段谈判、中国-马尔代夫和中国-格鲁吉亚。

针对拉丁美洲,中国提出了“1+3+6”和“3×3”的中拉合作新框架,这些合作方式将帮助拉美的产业升级。其具体方式是鼓励中国的私企和国企更大程度地参与拉美的各类高科技和生产制造业。

针对诸边谈判,中国参加了《信息技术协定》谈判。TISA谈判于2013年正式启动,中国已表示希望加入。《政府采购协定》的目标是促进政府开放采购市场,由WTO成员自愿签署,目前共有41个国家和地区签署了协定,中国正处于加入的谈判中。

入世15年来,中国完成了从学习者到体系参与者的角色转变,中国对多边体系变化的回应总体上呈现战略跟进的特点。

2.“一带一路”独特意义

2013年,中国提出了“一带一路”战略,开始对全球贸易治理制度构建提供公共产品,谋求多边体系中主导者的角色定位。

习近平主席在2014年曾阐述了“一带一路”战略与我国全面参与全球经济治理的关系。他指出:“一带一路倡议顺应了时代要求和各国加快发展的愿望,提供了一个包容性巨大的发展平台,具有深厚历史渊源和人文基础,能够把快速发展的中国经济同沿线国家的利益结合起来。要集中力量办好这件大事,秉持亲、诚、惠、容的周边外交理念,近睦远交,使沿线国家对我们更认同、更亲近、更支持。”习近平主席所描绘的“一带一路”意在向全球提供一个新型公共产品,同时并不会取代或对抗现有的区域治理机制,是对现有治理机制的补充和完善。“一带一路”的独特意义在于:

首先,从价值理念来看,提出了全球治理的国家伦理观。“亲、诚、惠、容”是指人与人之间的道德情感和道德行为。在世界格局趋于多元化的今天,“亲、诚、惠、容”外交理念阐述了中国全球治理的核心信仰。美国全球治理理念的核心特征是保持美国的“领导地位”,将多边主义、区域主义作为实现其领导力的工具。“亲、诚、惠、容”的外交理念,既无霸权野心,也无遏制他国的特别目的,而是将周边国家当作邻居,以诚相待,相互受益。

其次,“一带一路”战略的提出突破了现有规则制定的方法,不强调形式上的多边主义或区域主义,而是依靠现有机制,可以是双边的,也可以是区域的,或者是其他的务实推进。这一特点是符合一带一路沿线发展中国家的客观状况的,是从发展立场出发的制度构建。

最后,标志着中国在多边体系中话语能力的变化。中国在多边体系中的话语能力决定于三个要素:一是自身实力(power),这是硬实力,指一国在全球体系中的经济地位;二是能力(capacity),这是软实力,指一国在全球治理体系中的治理能力,通常通过参与程度、倡导能力等指标体现;三是权利(right),一国参与国际体系而获得的法律地位,如中国加入WTO后获得了参与全球贸易治理的权利。

从实力上看,中国加入WTO后对外贸易发展迅速,2002年、2003年、2004年的增长速度在30%到40%之间,2005年成为世界第三大贸易国。2012年,中国成为世界第二大贸易国家,2013年中国已成为世界第一货物贸易大国,这一改变不再是量的变化,而是质的变化。从能力角度,中国推出“一带一路”战略,呈现全球治理的政策倡导能力、战略能力;从权利角度,中国不但依赖已有全球体系给予的权利路径,更希望寻求一种自赋式的权利构建。这说明,中国在多边体系中的角色定位正从积极参与者向主导国转变。

3.保护贸易压力严峻

入世以来中国一直是保护主义打击的首要对象国。截至2016年10月,中国在WTO争端解决机制下共提起争端案件13起,被诉37起,提起和被诉争端案件共计50起。受2012年全球复杂经济形势的影响,中国在该年提起和被诉的争端案件均达到峰值,分别为3起和7起。

入世15年来,除WTO争端解决机制内的保护外,中国还要应对一些专门针对中国的贸易歧视。2001年中国加入WTO时签订了《中华人民共和国加入议定书》以及《中国加入工作组报告书》等多份法律文件,承诺中国除了需要遵守所有WTO成员均需遵守的多边贸易协定义务以外,还需要遵守诸多单独针对中国实行的“超WTO义务”,这些条款通常被视为入世协议中的不利条款。15年来,这些不利条款成为中国应对贸易保护主义的主要防御对象。

最后,特朗普时代,中国依旧面临保护贸易的压力。特朗普的竞选纲领已经透露出对保护贸易的偏好,更声称要将中国作为汇率操控国加以制裁。近期看,在特朗普诸多竞选纲领中,对外实施贸易保护是比较容易做到的,可能成为他捞取上台后的第一桶政治资本,不难预测,中国会成为保护主义的目标国。从长期看,自由主义是否能在多边体系内获得出路,美国治下的多边体系是否走向土崩瓦解,要看世界经济发展的情况,看多边体系内各国的博弈较量。无论如何,中国经历15年的入世历练,已经有了应对任何变化的能力。

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